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POR UNA REPRESENTACIÓN CUALIFICADA EN BOLIVIA:
CAVILACIONES CONSTITUCIONALES SOBRE LA
FORMACIÓN DE NUESTROS REPRESENTANTES
FOR A QUALIFIED REPRESENTATION IN BOLIVIA:
CONSTITUTIONAL REFLECTIONS ON THE FORMATION OF
OUR REPRESENTATIVES
Rodrigo René Cruz Apaza
Rodrigo René Cruz Apaza
Boliviano. Abogado y Maestrando en Derecho Constitucional y Derechos Humanos por la
Universidad Mayor de San Simón (Cochabamba. Bolivia). Investigador independiente en
materia constitucional y procesal constitucional. Miembro de la Asociación peruana IU-
XTA-LEGEM. Correo electrónico: rodriggcruz@gmail.com, código ORCID: http://orcid.
org/0000-0003-1043-5932.
Esta obra está bajo una licencia de Creative
Commons CC BY-NC 4.0
CRUZ, Rodrigo. (2023). “POR UNA REPRESENTACIÓN CUALIFICADA EN
BOLIVIA: CAVILACIONES CONSTITUCIONALES SOBRE LA FORMACIÓN DE
NUESTROS REPRESENTANTES”. Con-sciencias Sociales, Año 15 - Nº 28 - 1.er.
semestre 2023 pp. 60-73. Universidad Católica Boliviana “San Pablo”. Cochabamba
Con-Sciencias Sociales, 15(28): 60 - 73, enero-julio 2023
ISSN 2074-0700 / e-ISSN 2788-8452
DOI: http://doi.org/10.35319/consciencias.20232888
ISSN 2074-0700 / e-ISSN 2788-8452 · 61
Resumen
La personalidad y comportamiento de las autoridades representativas de nuestro país ha ameri-
tado duras críticas a lo largo de su historia, id est, es un fenómeno social que no causa sorpresa.
Entre los diversos tópicos que se han analizado en manuales de Derecho Constitucional y Ciencia
Política sobre la materia, identificamos el tema de la educación como una categoría que en deter-
minados períodos históricos generó profundas controversias; sin embargo, la relevancia de esta
cuestión no ha mermado en el foro nacional debido a los recientes acontecimientos en el ámbito
político. En razón de ello, se considera pertinente reflexionar para precisar posibles soluciones a
las tensiones sociopolíticas que se suscitan: demandas ciudadanas por una representación cualifi-
cada a la que, podría arribarse por medio de una Ley de Instrucción Ulterior Forzosa.
Palabras clave: Representación cualificada, autoridades bolivianas, cavilaciones constituciona-
les, derechos políticos de los ciudadanos.
Abstract
The personality and behavior of the representative authorities of our country has merited harsh
criticism throughout its history, id est, it is a social phenomenon that does not cause surprise.
Among the various topics that have been analyzed in manuals of Constitutional Law and Political
Science on the subject, we identify the issue of education as a category that in certain historical
periods generated deep controversy; however, the relevance of this issue has not diminished in
the national forum due to recent events in the political arena. Therefore, I consider it pertinent to
reflect on it in order to specify possible solutions to the socio-political tensions that arise: citizen
demands for a qualified representation which, in our opinion, could be achieved by means of a
Law of Forced Ulterior Instruction.
Keywords: Qualified representation, Bolivian authorities, constitutional considerations, political
rights of citizens.
Resumo
A personalidade e o comportamento das autoridades representativas de nosso país têm merecido
duras críticas ao longo de sua história, ou seja, é um fenômeno social que não surpreende. Den-
tre os diversos temas que têm sido analisados em manuais de Direito Constitucional e Ciência
Política sobre o assunto, identificamos a questão da educação como uma categoria que, em de-
terminados períodos históricos, gerou profunda polêmica; no entanto, a relevância dessa questão
não diminuiu no foro nacional em razão dos recentes acontecimentos na esfera política. Por essa
razão, considero pertinente refletir sobre ela para especificar possíveis soluções para as tensões
sociopolíticas que ela suscita: as demandas dos cidadãos por uma representação qualificada que,
em nossa opinião, poderia ser alcançada por meio de uma Lei de Educação Superior Forçada.
Palavras-chave: Representação qualificada, autoridades bolivianas, considerações constitucio-
nais, direitos políticos dos cidadãos.
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1. INTRODUCCIÓN
A partir de la adopción del régimen democrático representativo las cualidades personales de aque-
llos que ocupan los sitiales del poder han sido un tema de interés público, ya que estos serán
quienes administren la República.
La envergadura de las funciones que hoy desempeñan los departamentos del poder (legislativo,
ejecutivo, judicial y electoral), es de tal notoriedad que fuerza a no encomendar dichas labores a
personas que carezcan de la idoneidad necesaria para cumplimentar los dictámenes constitucio-
nales.
¿A qué nos referimos con idoneidad?, a ese cúmulo de virtudes y competencias que debe reunir
un ciudadano para ejercitar la función pública conforme a los parámetros de la Constitución. En-
tre la pluralidad de virtudes y competencias que es menester portar para dinamizar con eficacia y
seguridad un cargo político elevado, se considera que la instrucción es una categoría clave cuyo
análisis despertará no sólo sentimientos de plausibilidad, sino también de desasosiego, a causa de
la composición social del país y algunos estándares democráticos.
El presente trabajo despertará desasosiego porque una vez concluido el análisis del factor instruc-
ción como cualidad necesaria en las autoridades legislativas, se formulará una misiva a la palestra
legislativa en aras de que se promueva la emisión de una: Ley de Instrucción Ulterior Forzosa,
que propicie que en los curules nacionales, departamentales y municipales se materialice una
representación cualificada (una demanda social externada por la ciudadanía).
¿Qué motiva la presente investigación? Los acontecimientos políticos nacionales del último lus-
tro, que generaron cuestionantes respecto al grado de educación, madurez y otras características
de las autoridades representativas.
Con el propósito de atender integralmente el objeto de buceo, la presente investigación es orques-
tada por un paradigma amplio del fenómeno jurídico (considera cuestiones de orden principia-
lista, axiológico, normativo y fáctico), circunscribiendo su análisis a las autoridades legislativas
(congresistas, asambleítas departamentales y concejales municipales); asimismo, se esgrimirá
el método inductivo, el cual permitirá describir y criticar la realidad sociopolítica boliviana así
como ofrecer respuestas con mayores proyecciones para la región.
2. EL CONGRESO BOLIVIANO
2.1. Precisión conceptual
En los sistemas constitucionales contemporáneos el órgano legislativo se deposita en un Congre-
so o un Parlamento, que se perfilan como instituciones constitucionales de carácter legiferante,
fiscalizadora, deliberativa y colegiada. Por la forma en que se expresa, se habrá podido percibir
que se hace una distinción de términos.
Desde un punto de vista etimológico y semántico se puede apreciar similitudes entre un Congreso
y un Parlamento, pero, si ahondamos la situación desde una perspectiva histórica y orgánico-fun-
cional, las desemejanzas se desvelan, lo que autoriza a concluir que estos organismos (ambos
integrantes del mundo de las instituciones políticas) no son entidades gemelas (Cruz, 2021, pp.
137-138).
A lo argumentado es menester complementar con el sistema de gobierno adoptado por la Cons-
titución boliviana: el presidencial. En él, existe una pronunciada materialización de la división
de funciones entre el órgano legislativo y el órgano ejecutivo que impide al primero destituir al
segundo, como acontece en un sistema parlamentario cuando este formula voto de censura contra
el primer ministro. Comprendida la funcionalidad de la Asamblea Legislativa Plurinacional y sus
relaciones con el Presidente de la República, es dable inferir que la identidad política de nuestro
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órgano legislativo es la de un congreso y no la de un parlamento.
¿Por qué la necesidad de trazar diferencias? Por la arraigada costumbre doctrinal, mediática y
profana de confundirlos. V. gr., Gustavo Rodríguez Ostria (2010, pp. 11-69) y Carlos Cordero
Carraffa (2010, pp. 275-383) emplean el vocablo parlamento para referirse al órgano legislativo;
respecto al segundo grupo encontramos al diario Opinión y El Deber; en cuanto al último grupo,
es dable percibirlo en las conversaciones políticas cotidianas.
2.2. Desdoro social
El desprestigio de los congresistas se debe a diversos factores: ora a) anteposición de intereses
partidarios antes que nacionales, ora b) incumplimiento o pigricia en sus funciones, ora c) reali-
zación de hechos bochornosos durante la duración de sus mandatos. Sobre defectos de la repre-
sentación legislativa existe profusa cantidad de ejemplos.
El primero puede ser observable cuando los asambleístas nacionales de la mayoría favorecen a un
correligionario suyo para encargarle un cargo estratégico, por ejemplo: el 2019 Nadia Cruz fue
elegida defensora del pueblo interina por mayoría de votos del MAS-IPSP, en un proceso electivo
carente de deliberación y tildado de partidismo; así lo manifestó en su momento el diputado opo-
sitor Amílcar Barral (El Deber, 2019), y la diputada Shirley Franco (Urgente, 2019).
Respecto al segundo problema, los congresistas son acreedores de esta crítica por abstinencia o
incuria al momento de legislar o fiscalizar. Esta falta se constata con el temor que muchos con-
gresistas demuestran al no censurar u oponerse a los dictámenes de usurpación de funciones del
presidente; v. gr., cuando el Presidente Arce nombró a un Contralor General del Estado “interi-
no” (Página Siete, 2022) no se presenció disentimiento por parte del partido oficialista; ausente
también estuvo la crítica de los asambleístas nacionales del MAS-IPSP cuando se habilitó al Jefe
de Estado para nombrar de forma interina al Defensor del Pueblo (Página Siete, 2022). Ambos
casos de arrogación de competencias por parte del ejecutivo son consecuencia a su vez del primer
defecto: improcedencia del congreso para nombrar a las autoridades máximas de dichos órganos
constitucionales autónomos por conflictos partidarios.
Con comportamientos como el exhibido, Arce va despojándose del perfil político que se le ads-
cribe durante su primer año de gobierno: un presidencialismo esperpéntico (Cruz, 2022, pp. 15-
26); y ya que la expresión golpe está de moda, podríamos hablar de un “Golpe a la Asamblea
Legislativa Plurinacional”, suceso que nos recuerda las palabras del profesor Hans Klecatsky: “ el
poder ejecutivo es el más expansivo y el que más problemas plantea” (Klecatsky, 1963, pp.231).
En cuanto a los hechos vergonzosos, la pluralidad de casos por señalar sobran. Citemos tan solo a
los representantes de Creemos y Comunidad Ciudadana que, sabiendo las estratagemas del parti-
do oficialista, decidieron irse de fiesta y dejar al MAS-IPSP designar a su candidato para defensor
del pueblo; y la gansada propuesta por el presidente de la Asamblea Legislativa Plurinacional
David Choquehuanca Céspedes de entornar junto a las nobles notas del himno nacional la can-
ción del cóndor pasa. Siendo este su proceder para con tan alto cargo, ¿serán acaso merecedores
de medallas bañadas en oro de 24 kilates? Quizás después de una seria reflexión y por un ápice de
honor y respeto al Congreso, decidan devolver el inmerecido obsequio financiado con el dinero
de los contribuyentes.
Los factores identificados y parificados han provocado que en la región en general y en nuestro
país en particular se haya suscitado una “crisis de los congresos”, fenómeno que vilipendia a las
instituciones legislativas a tal grado que el pueblo desconfía, se arrepiente del mandato otorgado,
y tilda a sus representantes sin mayores reparos de meros “levanta manos” (Jost, et. at., 2003, p.
175).
El sentimiento de confianza es crucial en materia representativa, sin ella, el actuar de las autori-
dades legislativas mengua en legitimidad.
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Quizás en los comicios se comete la torpeza de ignorar que la conducta de nuestros legisladores
es accionada en función a las virtudes y competencias que estos ostentan; a fin de no tropezar con
la misma piedra (representantes), es menester que dichos cargos no sean ocupados por personas
carentes de atributos idóneos que perjudican en lugar de colaborar.
3. LA INSTRUCCIÓN DE NUESTROS REPRESENTANTES
3.1. Un pasado digno de oprobio: educación-representación
Es de conocimiento general que la historia de la educación en nuestro país no es de loar; este
derecho ha sido negado sistemáticamente en diversas oportunidades a algunos sectores de la
sociedad. A pesar de la insistencia de Simón Rodríguez –profesor de Bolívar y primer director
general de Educación de Bolivia–, por instituir una “Educación popular” que pudiera “dar ser
a la República imaginaria que rueda en los libros y en los Congreso” (Guánchez, 2005, p. 70);
este ideal quedaría inconcluso por la calidad restringida de la instrucción tras la independencia:
mujeres, indígenas y campesinos se vieron privados de ella.
El acceso limitado a la educación no es un dato que asombre, ya que, si se considera la época y el
tenor de la Constitución de 1826, la sociedad en general no estaba consciente de la importancia
de la educación como derecho de índole social, y las autoridades no estaban compelidas consti-
tucionalmente a garantizarla. Esto fue así porque la norma suprema de entonces no recepta en su
articulado, ni en la parte de los deberes (art. 12) ni en el de las garantías (149-157), una previsión
respecto a la educación del pueblo. La primera referencia expresa la ostenta la reforma constitu-
cional de 1839: arts. 132. 3 y 133. 1, aunque desde un prisma más orgánico que dogmático.
¿Cuál fue el resultado de este escenario? La imposibilidad de los indígenas y campesinos de os-
tentar el título por el que tanto se bregó en la Revolución Estadounidense de 1776 y la Revolución
Francesa de 1789: la Ciudadanía. Recuérdese que la Constitución bolivariana dispuso en el art.
14. 3º y 4º el requerimiento de saber leer, escribir (estas dos como obligación exigible a partir de
1866), y tener algún empleo, industria o profesar alguna ciencia o arte (no tener sujeción en clase
de sirviente), para ostentar derechos políticos; las dos primeras condiciones son reiteradas por el
art. 24, que las reprodujo prescribiendo que para ser elector era indispensable saber leer y escribir.
Esta situación configuró según la profesora Mata Irurozqui un “régimen electoral censitario” con
un “sufragio restringido” (Irurozqui, 1996, p. 697) que duró de 1826 a 1952.
Con la Revolución Nacional de 1952, encabezada por Víctor Paz Estenssoro, se implantó en Boli-
via el sufragio universal, aperturando la posibilidad para que toda persona mayor de edad pudiera
votar y ser elegida para cargos representativos. No obstante, el reconocimiento explícito de este
principio tendría que aguardar hasta la reforma constitucional de 1961 (art. 42).
Por lo expuesto es dable percibir que hasta antes de 1952 existía un nexo íntimo entre la educa-
ción y la representación; relación que edificaba un óbice para que las personas sin letra, ingresos,
o no calificadas profesionalmente ocuparan un sitial en los órganos de poder.
3.2. Bolivia contemporánea: educación/representación
Ahora, siglo XXI, el estatus constitucional que exhibe el derecho a la educación es fundamental
comparando con el siglo XIX; la Constitución vigente (2009) reconoce a la educación diferentes
perfiles conceptuales: como derecho, como obligación (hasta el bachillerato), y como un fin y
función del Estado. Entre las disposiciones que la contemplan la que mayor envergadura recepta
es el art. 77. I, que preceptúa: “La educación constituye una función suprema y primera respon-
sabilidad financiera del Estado, que tiene la obligación indeclinable de sostenerla, garantizarla y
gestionarla”.
La representación por su parte, ha conservado la impronta de 1952 ampliando el modelo demo-
crático representativo con el participativo y comunitario.
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Ese vínculo indisoluble entre educación y representación al que aludimos con antelación ya no
pervive, todo ciudadano boliviano, sin importar que tan letrado sea o cuánta riqueza posea, tiene
derecho a participar en la vida política del Estado como elegible o elector en tanto cumpla los
requisitos previstos por la Constitución y la ley.
Gracias a la historia legada y el marco jurídico vigente se puede afirmar que hoy nuestro país
tiene amplios niveles de participación democrática.
3.3. ¿Necesidad de retomar el nexo educación-representación?
El fuste discursivo que podemos adscribir para el sostén del régimen censitario de 1826, fue la
imperiosa necesidad que hubo de disponer de ciudadanos capacitados para la administración
idónea de los bienes públicos de un Estado en proceso de organización.
Este ideal relegador de masas pudo tener plausibilidad en aquella época porque la Nación bo-
liviana, en vías de consolidación, requería de ciudadanos que pudieran gestionar idóneamente
los negocios públicos; un gobierno formado por personas incultas habría ocasionado la célere
bancarrota del Estado.
Los medios para arribar al objetivo delineado indefectiblemente entran en colisión con el prin-
cipio de sufragio universal, por cuanto estos configuran una clasificación de ciudadanos: aptos y
no aptos para gobernar. La ramificación precisada a su vez genera tensión con el principio de no
discriminación.
Son las razones expuestas, y el desarrollo de los derechos humanos (en especial a partir de la
Declaración Universal de Derechos Humanos de 1948), lo que descarta la posibilidad de aceptar
un sistema democrático que condicione la ciudadanía de su pueblo a exigencias de instrucción
profesional, en particular en aquellos Estados donde se reporta elevados índices de pobreza.
No obstante, en contrapartida a la vigorización del sufragio universal se tiene la incorporación, al
seno congresal o parlamentario, de legisladores incompetentes que desconocen sus funciones y
deben contratar asesores para que los asistan en sus labores. P. ej., Agustín Carelli, describiendo
esta problemática en Argentina el año 2020 expresó:
El número de empleados por cada legislador varía de acuerdo a cada cámara. Pero, según
los registros oficiales del Congreso a los que pudo acceder, en exclusiva, el Equipo de
Investigación de Perfil Educación hay 3.631 empleados legislativos, entre planta perma-
nente y transitoria, para los 72 senadores y 257 diputados (Carelli, 2020).
Otros congresos de Iberoamérica, incluyendo el boliviano, no se sustraen a esta realidad; los
órganos legislativos están abarrotados de asesores antes que representantes. Resulta paródico la
transfiguración que han experimentado por consiguiente las instituciones de representación por
excelencia de una Nación: de “Congreso de Representantes” a “Congreso de asesores”.
Conscientes de este contexto, el destemple de la sociedad por la idoneidad de sus autoridades
públicas es perceptible en la atmosfera sociopolítica, y se escuchan voces a favor de la implemen-
tación, o mejor, retorno al sistema de sufragio calificado: “Los legisladores deberían por lo menos
ser bachilleres”, “Senadores y Diputados tienen la obligación de tener al menos una licenciatura”.
Las propuestas se exhiben como necesarias y razonables, hasta podría afirmarse que un conside-
rable número de ciudadanos aprobaría la moción; empero, es plausible dudar de su consonancia
con el art. 26. II. 2, que dispone que el derecho a la participación política comprende el sufragio
ejercitado “mediante voto igual, universal, directo, individual, secreto, libre y obligatorio, escru-
tado públicamente”.
Por descontado, el grado de incompatibilidad que ambas propuestas receptan es diferenciado.
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Considerando nuestra realidad social, la primera medida es alta, por cuanto excluiría de la posi-
bilidad de competir por un curul a un gran porcentaje del sector campesino; considérese que no
muy remoto en el tiempo un trabajo de investigación determinó que: “Una de cada cinco personas
en Bolivia es analfabeta” (Nattes, 2011, p. 3), estando entre ese grupo aquellos que habitan en el
área rural.
La segunda por su parte presenta una discrepancia patente y severa con la universalidad del su-
fragio, ya que no solo excluiría a buen número del campesinado, sino también a diversos sectores
sociales de las ciudades: transportistas y comerciantes.
Al ser estas mociones directas contravenciones al postulado del sufragio universal, deben ser re-
chazadas por todo aquel Estado que profese tomarse en serio el régimen democrático. Se constata
que blasonar ser un Estado Democrático genera grilletes al ámbito decisional, no aceptable por
algunos, pero es el sistema de gobierno que se eligió para orquestar las relaciones de mando y
obediencia entre gobernantes y gobernados.
¿Se proscribe entonces toda pretensión de exigir a los candidatos a escaños legislativos una for-
mación básica –bachillerato– o superior –alguna licenciatura–? El pueblo demanda demasiado a
la Democracia; en contrapartida, esta debería tener el derecho de exigir la postulación de personal
calificado para cubrir los escaños de los concejos municipales, asambleas departamentales, y la
asamblea nacional. Conforme a este paradigma es plausible instituir el deber de formación a los
legisladores del país; dicha propuesta será expuesta con mayor profundidad en algunos modelos
de democracia vinculados a la capacitación de los ciudadanos que desean participar en la con-
ducción del Estado.
4. MODELOS DEMOCRÁTICOS CUALIFICADOS
4.1. La Sofocracia
La idea o imperativo de que solo los más competentes asuman la dirección de los asuntos guber-
namentales no es novedosa, este anhelo es rastreable en el ideario de Platón, quien concebía el
gobierno del Filósofo Rey:
A menos que los filósofos reinen en los Estados, o los que ahora son llamados reyes y go-
bernantes filosofen de modo genuino y adecuado, y que coincidan en una misma persona
el poder político y la filosofía, y que se prohíba rigurosamente que marchen separadamen-
te por cada uno de estos dos caminos las múltiples naturalezas que actualmente hacen así,
no habrá, querido Glaucón, fin de los males para los Estados ni tampoco, creo, para el
género humano (Platón, 1988, p. 282).
Esta particular forma de dirigir el Estado sería denominado por la doctrina postrera como Sofo-
cracia: “un sistema más radical que una aristocracia, que pregona a los más sabios en el poder”
(Mondino, 2019, p. 36).
No obstante el ideal del filósofo griego, según el profesor Leo Strauss este jamás alcanzó sustanti-
vación, porque los propios filósofos constituyeron el óbice insuperable para su ejecución; era más
accesible persuadir a las multitudes sobre la salvación de las ciudades si gobernasen filósofos que
convencer a los filósofos de participar en la arena política. En consecuencia “la ciudad justa no es
posible por la renuencia de los filósofos a gobernar. (…) sabiendo que la filosofía es la posesión
más grata y venturosa, los filósofos no tienen tiempo libre para considerar los asuntos humanos,
ya no digamos para encargarse de ellos” (Mondino, 2019, p. 119).
Aplicando las directrices de Aristocles a nuestro contexto, los departamentos legislativos esta-
rían reservados para aquellos que demuestren poseer un abundante cúmulo de conocimientos en
diversos ramos del saber; tendríamos entonces “Filósofos legisladores” o, en apego a la nomen-
clatura sugerida por los teóricos, “Legisladores sofocráticos”.
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4.2. La Tecnocracia
En este paradigma prima la orientación y decisión de los expertos por sobre la de los políticos, es
el gobierno de los especialistas. El calificativo que recibe este grupo de personas es “tecnócratas”,
que a criterio del profesor David Collier son aquellas: “personas con un alto nivel de especiali-
zación académica, lo que constituye el principal criterio sobre la base del cual son seleccionadas
para desempeñar roles claves de toma de decisiones o consultoría en organizaciones grandes y
complejas tanto públicas como privadas” (Plaza, 2015, p. 14).
De la noción expuesta es dable deducir que los tecnócratas no limitan su campo de acción a los
foros de decisión públicos, sino que también inciden en los foros de decisión privado, por cuanto
el conocimiento que ostentan puede ser provechoso tanto para la administración del Estado como
para una Empresa; verbigracia los economistas.
A causa de su característica, labor de consultoría concluyente, algunos autores han formulado
críticas a este modelo: si las determinaciones de esta elite convencen a las autoridades y estas
las traducen en políticas públicas, estos no serían meras sombras del poder, sino el poder mismo;
en los hechos, se desplazaría la dirección política votada, por la dirección técnica designada –a
la que el representante acudió–. Siendo esta la configuración relacional, se colige que en sentido
estricto no es un modelo democrático, si entendemos por este el ejercicio de funciones políticas
por personas instituidas mediante voto; la titularía de la función legislativa permanece en los
legisladores, pero condicionada a los dictámenes que le proporcione el tecnócrata.
Por las razones vertidas la concepción tecnócrata no se muestra como útil para nuestro análisis,
porque se admite la postulación de personas iletradas a los cargos públicos siempre que sean
asistidas por un séquito letrado. Empero, permitiendo tornar plástico la teoría expuesta, de ser los
tecnócratas los que deban ocupar forzosamente los sitiales legislativos, la situación proyectada en
las dos propuestas formuladas con antelación (sobre la exigencia de formación de los candidatos)
se restringiría aún más; a los curules solo podrían postular especialistas cuya preparación guarde
nexo con la rama legislativa. Bajo el paraguas de esta conclusión se considera que tan solo po-
drían competir por un escaño los ciudadanos formados en Ciencias Jurídicas –especialmente en
Derecho Constitucional y Derecho Administrativo–, Ciencia Política, o Economía.
Solo serían admisibles tecnócratas experimentados en estos rubros porque los abogados cons-
titucionalistas o administrativos tendrían la facilidad para dinamizar el proceso nomogenético
legal y formular políticas públicas; los politólogos coadyuvarían en la labor de confección de
leyes y diseño de políticas del municipio, departamento o el Estado a través de estudios de campo
y análisis contextuales; los economistas por su parte facilitarían la disposición de información
sobre el presupuesto disponible y definirían directrices adecuadas para su gestión. Comulgar con
la forma de organización descrita supondría excluir del proceso democrático de integración de
los órganos legislativos a médicos, profesores, sociólogos, entre otras profesiones aprovechables.
En consecuencia, el gobierno de los “Legisladores tecnócratas” se exhibe como excesivamente
excluyente.
4.3. La Epistocracia
Este, a diferencia de los modelos previamente estudiados, es un paradigma democrático relativa-
mente novicio en la teoría política, cuya terminología fue acuñada en 2003 por el profesor David
Estlund en su trabajo intitulado: Why not epistocracy? Donde argumentó:
Es natural pensar que los sabios deben gobernar y, sin embargo, ahora se niega univer-
salmente. Si algunos resultados políticos cuentan como mejores que otros, entonces se-
guramente algunos ciudadanos son mejores (aunque sólo sea menos malos) que otros en
cuanto a su sabiduría y buena fe a la hora de promover los mejores resultados. Si es así,
ésta parece una razón importante para dejar que sean ellos quienes tomen las decisiones.
La forma de gobierno en la que gobiernan podría llamarse epistocracia, y los gobernantes,
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epistócratas, por la palabra griega epistème, que significa conocimiento (2003, p. 53).
Ahondando sobre la temática, el autor citado vincula este modelo a las ideas formuladas por los
profesores Sócrates, Platón y John Stuart Mill. Este último, a criterio suyo, ofrece la “propuesta
epistocrática más formidable (…), según el cual quienes poseen una mejor educación deben tener
más votos” (Estlund, 2011, p. 71).
Siendo la consigna “más votos para los más educados”, ¿qué métodos deberíamos usar para ope-
rativizar una epistocracia? Mill nos propondría dos: “1) la prueba de alfabetismo como requisito
para votar y 2) la concesión de votos extras para las personas que poseen una educación más
elevada” (Estlund, 211, p. 285).
Es diáfano que las medidas a implementar no compaginan con sólidos principios constituciona-
les: el primero lesiona el sufragio universal por vedar la posibilidad de ser legislador a personas
que, por diversas razones no pudieron adquirir una formación básica; el segundo en cambio con-
culca la igualdad al configurar estratos ciudadanos con mayor y menor relevancia.
Siguiendo con el segundo dispositivo; este genera aún mayores problemas, porque ¿cómo debería
asignarse el mayor número de votos? Formulemos un ejemplo: ser bachiller vale 1 voto, poseer
una licenciatura 2, haber cursado una maestría 3 y un doctorado 4; en función de esta dinámica
se moldearía una estratificación ciudadana discriminatoria, donde los licenciados sería minusva-
lorados por los magísteres, y estos a su vez por los doctores, quienes conformarían la élite episto-
crática del sistema. Habría una escala de ciudadanos de 1º, de 2º y 3º categoría).
Otro argumento en contra de este modelo radica en su plena confianza en la educación. Cuanto
mayor fuere la educación se supone que la conducción de los negocios gubernamentales será más
óptima; sin embargo, que los representantes gocen de una adecuada instrucción no es garantía
para que su comportamiento sea acorde a los valores públicos del Estado: si se prejuzga que una
persona ignorante puede ser peligrosa, también debería guardarse cierto recelo sobre la posibi-
lidad de que el letrado maligno se convierta en un mefistofélico que haría aún más daño que un
ignaro, por cuanto, está dotado de las herramientas (conocimiento y competencias) necesarias
para planificar y –si se lo secunda– materializar su despotismo. El gobierno de los “Legisladores
epistocráticos” genera confianza, pero no es garantía absoluta para una administración idónea.
Dadas las implicancias sobre los postulados del sufragio universal y la igualdad, el modelo epis-
tocrático, el régimen de los que más saben, no es admisible constitucionalmente; condicionar
el acceso a cargos legislativos a una mejor instrucción traduciría a los órganos legislativos de
instancias democráticas a instancias aristocráticas. Se considera que el pueblo boliviano arribó
a un estadio de cultura política que no admitiría la excomulgación legislativa de los candidatos
que menos saben.
4.4. Reflexión final
En función de lo abordado el lector habrá podido constatar que las variantes democráticas pa-
norámicamente descritas presentan paralelismos entre sí: las tres concuerdan en que la asunción
de decisiones políticas debe ser efectuada por aquellos que sean más sabios, técnicos, o que más
saben. No obstante los posibles beneficios que el sistema político podría reportar, si se aplicas
esta directriz fundamental al requisito indispensable para ser legislador se tendría que lidiar con
los principios de sufragio universal e igualdad, los cuales constituyen conquistas de envergadura
en pro de la proscripción de la discriminación política en razón de los estudios.
Gobernantes con mayor o menor formación, tendrían igual derecho de participar en el juego de
poderes por el consagrado estatus de ciudadano; optar por una vía distinta supondría marchar a
contrapelo y atenuar el vigor de unas de las bases de la (Gran) Revolución Nacional de 1952: el
sufragio universal, y fomentaría serias protestas ciudadanas.
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5. OFERTA DEMOCRÁTICA: INSTRUCCIÓN ULTERIOR FORZOSA
5.1. Acerca de la noción
Ya hemos sostenido que las dos propuestas democráticas de una parte de la opinión pública boli-
viana: exigencia de bachillerato o requerimiento de grado de licenciado, para concurrir a los co-
micios en calidad de candidato son constitucionalmente impracticables por conculcar principios
arquitectónicos de nuestro entramado constitucional; no obstante, juzgamos que existe la posibi-
lidad de instituir legalmente, en el marco constitucional de los postulados de sufragio universal,
un deber de formación a posteriori de la celebración de comicios.
Denomínese a esta intimación legislativa: Instrucción ulterior forzosa, la cual tendrá el objetivo
de inculcar en los miembros de los órganos legislativos una cohorte de conocimientos relaciona-
dos con las funciones de las instancias gubernamentales que ocupan.
El cúmulo de conocimientos con lo que un legislador debe estar pertrechado es diverso, entre las
que estimamos de relevancia: necesitará conocer teoría y técnicas de nomogenética legal; conoci-
miento de la realidad sociopolítica de su entidad territorial, diseño de políticas públicas, así como
capacidades dialógicas y dialécticas para su relacionamiento con la sociedad civil organizada; y
conocimiento sobre el estado económico de su municipio, departamento o del Estado.
Las cuestiones a inculcar pueden ser dosificadas en 3 módulos: 1º Módulo - Derecho Legislativo,
2º Módulo - Politología, y 3º Módulo - Administración de la Cosa Pública. Con el propósito de
que la educación sea idónea, se recomienda el apoyo de las universidades públicas y privadas
para la elección de docentes, quienes a su vez tendrán la obligación de evaluar y remitir reportes
a los presidentes de cada institución legislativa (Presidente de la Asamblea Legislativa Plurina-
cional, presidentes de las Asambleas Legislativas Departamentales, y Presidentes de los Concejos
Municipales), para su control y, en su caso, sanción.
Lo abordado es aplicable hacederamente para los legisladores que sean bachilleres, pero, ¿qué
sucede con los que no disponen de esta educación básica? La situación es compleja más no un
impasse; planteemos un hipotético: si el representante departamental X es analfabeta, motivo por
el que exigir que lea y elabore proyectos de ley no será posible, en lugar de priorizar la instruc-
ción referida con antelación se procederá a dotarle de programas de nivelación que lo aproximen
al bachillerato. Una vez haya culminado –sepa leer y escribir– podrá demandársele cursar los 3
módulos avanzados.
Al ser esta formación ulterior al proceso eleccionario no se lesiona los estándares democráticos
del sufragio universal, en cuanto el carecer de un título de bachiller o licenciado no es rémora para
postularse a un cargo legislativo; asimismo, no hay vulneración al principio de igualdad, dado
que el deber de instrucción aplicará para todo legislador carente de preparación para el desempe-
ño óptimo de sus funciones.
Además, para que los representantes no sorteen esta responsabilidad la formación a posteriori
constituirá una exigencia forzosa por disposición del imperio de la Ley.
5.2. Justificación
Los aspectos argumentativos que sostienen la propuesta ofertada son principalmente dos: razones
de eficiencia y permisión de regulación legislativa.
La primera justifica la enseñanza forzosa de nuestros representantes en aras de que las maqui-
narias legislativas sean dinamizadas con engranajes adecuados; las competencias de legislación,
fiscalización y deliberación son capitales para una Democracia, si se ejecutan deficientemente
agudizarán la “crisis congresional”, un fenómeno político que a criterio del profesor Néstor Pedro
Sagüés se suscita por la: a) domesticación de los órganos legislativos por parte del ejecutivo, b)
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inoperancia o ineficiencia, c) complejidad de la dinámica legislativa, d) y la perdida de represen-
tatividad (T. 2, 2017, p. 245).
Debido a que se adopta una categoría más extensa, es plausible extrapolar el inciso a) a los nive-
les de gobierno subnacionales, ya que el desenvolvimiento del escenario político boliviano per-
mite constatar que el perfil caudillista no es privativo del nivel central. Gobernadores y Alcaldes
también pueden erigirse como caudillos, ora letrados, ora bárbaros (Arguedas, T. II y V, 1991),
de sus jurisdicciones territoriales.
Evitar episodios de subyugación legislativa es un imperativo de primera importancia, y una de
las soluciones radica en que los representantes tomen conciencia del poder que yace en su inves-
tidura, de tal forma que cuando sus atribuciones sean invadidas o relegadas por otras autoridades,
miembros de su partido o bases sociales, estén munidos de las herramientas para hacerlas valer.
En cuanto al segundo punto, es menester precisar que en una Democracia el Órgano Legislativo
es una de las instancias de configuración política, lo que supone que ostenta un amplio margen
de discreción respecto a la elección de los fines y medios para la operatividad del Estado (Bernal,
2014, p. 248-9).
Esta holgada potestad de normación legislativa es resultado inexorable de un axioma constitu-
cional inconcuso: la norma suprema y fundamental no tiene la visión regulativa para implicar la
plenitud del espectro normativo constitucional de un Estado.
Por el vigor de este principio –de configuración política–, sin el cual las instituciones legislativas
serían reducidas a meras ejecutoras del texto constitucional, estimo que es factible ordenar la
instrucción ulterior forzosa de nuestras autoridades legisferantes mediante Ley Nacional.
La pertinencia de recurrir a una ley de nivel central radica en las potestades asignadas por la
Constitución a esta categoría gubernamental: La “Codificación sustantiva y adjetiva en materia
(…) electoral” (art. 298. I. 21); y el “Régimen electoral nacional para la elección de autoridades
nacionales y subnacionales” (art. 298. II. 1), son competencias privativas y exclusivas, respecti-
vamente, del nivel central del Estado. La primera no admite transferencia ni delegación, la segun-
da, en desemejanza, permite dicha dinámica, pero solo en lo que atiene a la función reglamentaria
y ejecutiva.
Siendo esta la base normativa se colige que puede optarse por dos vías de legislación: una Ley
Nacional puntillosa, o una Ley Nacional esquemática secundada por reglamentos subnacionales.
En aras de fortificar la capacidad de autogobierno departamental y municipal, la segunda alterna-
tiva se exhibe como la más acorde al modelo de Estado Complejo adoptado en 2009 (Autonómico
y con Descentralización).
5.3. Telos y beneficio
El propósito de requerir una pedagogía idónea de los legisladores, estriba en la necesidad de
arribar a una representación legislativa material que dinamice óptimamente las altas funciones
encomendadas –fiscalización, legislación y deliberación–; la complejidad de las competencias
adscritas constitucional y legalmente, en el contexto vigente, instan a las democracias a no con-
formarse con la mera representación legislativa formal de sus representantes. Esgrimiendo ex-
presiones de la cotidianidad política boliviana, el ideal es evitar la conversión de las autoridades
legislativas en meros ´levanta manos´.
De aplicarse la propuesta de la instrucción ulterior forzosa considero que los provechos a reco-
lectar serían específicamente dos: en primer orden (de índole económica), el ahorro para el erario
nacional, departamental o municipal; en cuanto es posible que algunos legisladores recepcionen
prontamente la educación brindada y ya no necesiten un número elevado de asesores. En segundo
lugar (de naturaleza política), el desarrollo de competencias para un segundo mandato; debido a
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que por disposición de la Constitución los asambleístas nacionales (art. 156) y los subnacionales
(art. 288) pueden ser reelegidos, de acontecer esta figura, los representantes reelectos constitui-
rían un personal más calificado porque estarían munidos de una formación de 5 años en materias
concernientes a sus funciones.
6. CONCLUSIÓN
A prima facie tratar de conciliar los conceptos de representación cualificada y sufragio universal
no es una labor hacedera. Las propuestas de una parte de la opinión pública: exigencia de bachi-
llerato o requerimiento de licenciatura para ser candidato a legislador –sea nacional, departamen-
tal o municipal–; no son compatibles con la esencia de la universalidad del sufragio, que permite
participar como elegible a todo ciudadano sin importar el grado de formación que tenga.
Por tanto, dado que por imperio de la Constitución (art. 26.II.2) nuestro país prohíja los beneficios
y ramificaciones del sufragio universal, estatuir el nivel de formación como hándicap de acceso
a los cargos electivos de la asamblea legislativa nacional, asambleas departamentales, o concejos
municipales, constituiría una conculcación diáfana de su contenido, impropio para un Estado que
se toma en serio su calidad Democrática.
Sin mengua de lo expuesto, así como la Democracia es un concepto paraguas del cual requeri-
mos cobertura para nuestros derechos, ella entraña deberes que la faculta para demandarnos la
postulación de candidatos idóneos en aras de un óptimo funcionamiento de las instituciones que
se integran por sus mecanismos. En consecuencia, es verdad que el canal de acceso está categóri-
camente vedado –salvo que se efectúe una reforma constitucional–; pero, el canal de evacuación
tiene un margen relativo de regulación.
Cuando un ciudadano postula a un curul nacional, departamental o municipal lo hace sin restric-
ciones por razones de educación (canal de acceso); concluido los comicios este puede resultar
triunfante o fallido (canal de evacuación). En caso su candidatura sea victoriosa, y siendo el ob-
jetivo arribar a mejores niveles de funcionalidad institucional, estimo que es plausible prescribir
legalmente la: Instrucción ulterior forzosa de los representantes.
Esta medida, Ley de Instrucción Ulterior Forzosa, tendrá que ser formulada desde el nivel central
del Estado por respeto a las competencias privativas y exclusivas enmarcadas en la Constitu-
ción (art. 298. I. 21 y 298. II. 1). En respuesta a los argumentos que podrían enrostrarse a dicha
propuesta, debe argumentarse que la pretensión no es inconstitucional por cuanto no preceptúa
limitación alguna al sufragio universal (no se requiere instrucción de bachillerato o licenciatura
para ser candidato); sino que está dirigida, por razones de eficiencia y en apoyo al principio de
configuración política del congreso, a dotar a los legisladores de conocimientos referentes al De-
recho Constitucional, Ciencia Política y Economía.
Los beneficios para el desempeño de funciones serán fructíferos: siendo acreedores del deber
de cursar una serie de módulos durante 5 años, es posible que estos tiendan a prescindir de un
número excesivo de asesores (¿si ellos pueden dinamizar sus funciones por cuenta propia para
qué aumentarlos?); y en caso de reelección, se tendrá mayor certeza sobre las competencias del
representante ( ya que cuando concurra a su segundo mandato la opinión pública sabrá que cuan-
do menos estuvo un lustro formándose).
Estimo que esta es la solución constitucional y legalmente viable al petitorio de una porción de la
ciudadanía que demanda de sus autoridades legislativas una educación básica o profesional; un
pedido, cabe subrayar, que no ha menguado en la actualidad (fue objeto de mención en el Cabildo
de Cochabamba de 25 de enero del presente, por parte de uno de los voceros, el cual externó la
crítica de ser gobernados por personas que no eran ni bachilleres). Así, será posible contar con
una representación legislativa material, y no una mera representación legislativa formal.
Optar por el sendero de las propuestas ciudadanas recurrentemente mencionadas conllevaría
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transfigurar nuestras legislaturas democráticas en legislaturas sofocráticas, tecnocráticas, o epis-
tocráticas, cuyo espíritu no condice con el de un Estado Democrático fundado en el postulado del
sufragio universal.
Empero, es altamente probable que la propuesta sea criticada arduamente desde la perspectiva de
los trabajos de los legisladores: si los representantes tan siquiera tienen tiempo para desempeñar
sus funciones, ¿no significaría la instrucción ulterior forzosa adicionar mayor peso a sus respon-
sabilidades, pudiendo ocasionar entorpecimientos?
La réplica a esta crítica es la responsabilidad democrática. Los ciudadanos, antes de postular a
un cargo electivo como las legislaturas deben realizar dos actividades: primero, tomar concien-
cia de sus competencias y cavilar sobre si estas son adecuadas para el cargo que pretende; en
segundo orden, deben tener certeza de que ocupar un escaño en el órgano legislativo nacional,
departamental o municipal, conlleva grandes tareas que demandaran de él formación, y, de estar
formado, mayor profundización.
Sostener que cualquier persona puede ser legislador es una posición tozuda y exhibe un pusi-
lánime compromiso que hiere el pundonor democrático. Estimado ciudadano o, de ser el caso,
estimado legislador, la propuesta de una Ley de Instrucción Ulterior Forzosa no es una acometida
al principio de sufragio universal; es una herramienta para optimizar las funciones de legislación,
fiscalización y deliberación que tan faltos están en nuestra República: ¡Suficiente de Levanta
Manos!
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